reveal@mirvboge.ru

Милиция: автономизация ведомства и государственное насилие

В категориях: Трудные места

28 марта 2006

Недовольство милицией было связано в первую очередь с тем, что она, не выполняя функций обеспечения социального порядка и защиты граждан от преступников [6], практически не несла никакой ответственности перед «гражданским обществом». Собственно, это отличало и отличает ее от кажущегося аналогичным по функциям института полиции в странах западной демократии. Ни российская, ни тем более — советская система не знает таких форм, как муниципальная полиция, институт выборного руководства полицией, парламентский контроль над деятельностью МВД и т.п., зато в других странах нет не только «прописки», но и внутренних войск со всем спектром видов военной техники и воинских подразделений (исключая, может быть, космических или стратегических ядерных сил, плюс подводного флота).

Напротив, попытки контролировать, например, расследование служебных злоупотреблений, коррупции или административного произвола милиции, привлечь к ответственности руководство спецслужб даже в таких получивших широкую известность случаях, как история с коллективным насилием над населением Благовещенска в Башкирии или с «Норд-Остом», по существу оканчивались ничем либо осуждением низовых исполнителей. Здесь нет ничего принципиально нового: скандальный характер этим событиям придает не сама деятельность милиции или спецслужб, а несколько изменившиеся рамки общественного восприятия таких действий. Насилие над массой невооруженного населения, даже в очень больших масштабах, стало вызывать чувство публичного ужаса только начиная с 1989 г. (Тбилиси, Баку, Вильнюс и т.п.; ни Новочеркасск в 1962 г., ни Алма-Ата в 1985 г. — не стали общественными событиями). Поэтому согласованные действия властей разного уровня по замазыванию любых попыток со стороны общества (общественных организаций, партий, правозащитников) установить ответственность силовых структур за насилие и произвол представляет собой лишь проявление в новых условиях прежних тенденций корпоративной изоляции этих ведомств от независимого контроля извне и в первую очередь — их самозащиты от любых «внешних» сил, стремление руководства милиции и силовых структур к образованию зон автономного управления.

Милиция как один из важнейших тоталитарных институтов принципиально отличается от аналогичных институтов в западных демократиях (полиции) и по своей структуре, и по задачам. Достаточно сказать, что ее важнейшие функции заключаются в системе надзора и контроля над населением, а не в профилактике правонарушений или защите законности. Если иметь в виду только низовой уровень взаимодействия с населением, то работа МВД начинается с агентурной сети осведомителей (наиболее эффективного звена борьбы с уголовной преступностью в ее советском варианте), далее идет звено участковых, паспортные отделы, контролирующие и санкционирующие огромную сферу поведения граждан (прописка, а значит — жилье, работа, социальные перемещения, воинскую службу, учебу, разнообразные акты гражданского состояния и т.п.), надзор над бытовым поведением, условия кредита и проч., ГАИ, дополняющие своими средствами крепостную зависимость граждан в приобретении автотранспорта и его регистрации и техосмотре), выезд за границу и проч., и проч. Вне этих условий само функционирование подобных милиции институтов оказывалось затрудненным. Поэтому усложнение социальной жизни, усиление социальной дифференциации сдерживались в первую очередь внешним железным панцирем тоталитарного контроля — милицейским мелочным формализмом, бессмысленным с точки зрения повседневных нужд и интересов населения, бюрократизмом, произволом, являющимся основным источником легитимности и благосостояния «правоохранительных органов». Однако такой режим взаимодействия милиции и населения предполагал достижение ведомством статуса определенной автократии, корпоративной автаркии.

Этот процесс начался в конце 1960-х — начале 1970-х годов и был обусловлен логикой внутреннего разложения институциональной системы тоталитаризма, в том числе — ослаблением режима массового (капиллярного) контроля в социуме, ослаблением самих институтов принуждения. Прекращение террора и введенный вскоре после смерти Сталина запрет на возбуждение дел против номенклатуры, а также связанное с интересами власти ослабление КГБ и усиление МВД в качестве его противовеса инициировали, как и в других сферах социальной и государственной жизни, процессы децентрализации, вызывали усиление межкланового соперничества. До середины 1960-х годов репрессивные органы, несмотря на свою «специализацию», имели общий источник управления и контроля, время от времени даже объединялись в единое ведомство. Но ограничение массового террора и наступление «эпохи застоя» окончательно развело две системы полиции — политическую и криминальную. Возможности институционального развития открывались только в рамках изолированных ведомств, закрытых корпораций, тяготеющих к автономному существованию и самообеспечению, с одной стороны, и при условии несменяемости их руководства, с другой. Имеет смысл вспомнить в этой связи усилия Н.Щелокова, брежневского министра МВД СССР [7], добиться иммунитета милиции от уголовной ответственности (проведения законодательным образом нормы закона, запрещающего привлекать милиционеров к судебной ответственности без санкции его командира, соответственно, офицеров — без решения вышестоящей инстанции, а само руководство МВД — без санкции Политбюро). Хотя эта его попытка и не удалась, в первую очередь по причинам клановой борьбы в высшем руководстве СССР (в том числе — с использованием аппаратов МВД и КГБ), закончившейся победой Ю. Андропова, и Щелоков после смерти Брежнева был смещен и фактически уничтожен, но для нас в этом контексте важна сама интенция силового ведомства к самозащите, к приобретению статуса полной неприкосновенности, неподсудности исполнителей для остающегося разрозненным и аморфным населения (общества).

За двадцать лет руководства Щелоков, назначенный Брежневым опорной фигурой в системе МВД, сделал очень многое для усиления своего ведомства. Резко повысился профессионально-квалификационный уровень офицерского состава милиции, изменилось ее техническое оснащение, усилилась корпоративная сплоченность и дисциплина, была упорядочена служебная иерархия, открыты внутренние каналы карьерной мобильности и т.п. Интересно, что эти усилия Щелокова, повторявшие тактику высшей партийной номенклатуры в целом по отношению к органам террора, были мотивированы не в последнюю очередь быстро набиравшими силу процессами коррупции и в структурах МВД, и в органах власти. Сама коррупция в этих сферах представляла собой явление, рассмотрение и понимание которого требовало включения таких планов анализа, как процессы децентрализации контроля и управления, появление горизонтальных связей взаимодействия с другими влиятельными структурами власти или общественными группами, идеологическое и моральное разложение, разрушение дисциплины милитаризированных подсистем, действие разных и не стыкующихся нормативных порядков, автономизация структур насилия и их дробление и т.п.

В этом плане недовольство со стороны населения страны (не хочется говорить: «общества», потому что именно проявлений или действий общества как организованной силы мы и не видим) деятельностью милиции — ее грубостью, произволом, некомпетентностью, коррумпированностью, связями с преступностным миром и т.п. — являются не просто психологическими реакциями на состояние правоохранительной системы, на дефекты ее организации, неэффективность работы, а выражением своего рода диссонанса ожиданий и реального поведения силовых и репрессивных структур, ожиданий значимых, но крайне аморфных и смутных, поскольку они не артикулированы никем из социально авторитетных сил или фигур. Короче говоря, население хочет, чтобы милиция защищала его от преступности, поддерживала состояние безопасности и порядка, а не опиралась на систематическое нарушение правовых норм, извлекая из них выгоду, и не паразитировала на обществе, пользуясь монополией на насилие и принуждение. Если раньше, в ситуации тотального террора, массовое сознание и пикнуть не могло о легитимности принуждения, то сейчас нелегитимность милицейского произвола вызывает стойкую неприязнь населения.

Однако мы всегда рассматривали эти проблемы только со стороны «потерпевших», самих граждан, и никогда — со стороны милиционеров. Табуированность этой тематики была настолько очевидной (как в свое время — статус и отношение к КПСС) и как бы естественной, а барьеры секретности или ведомственности настолько жесткими, что делали закрытые зоны (положение дел в армии, в лагерях, в структурах высшего управления и т.п.) совершенно недоступными для исследователей [8].

Для сотрудников Левада-Центра такая возможность открылась только осенью прошлого года [9]. Наше исследование охватывало несколько проблемных комплексов: оценку внутренней политики руководства МВД, мнения о наиболее острых проблемах милиции, характере финансирования и структуре доходов, оценки эффективности борьбы с коррупцией, отношение к общественному контролю и легализации оружия и др.

Один из наиболее важных выводов настоящего исследования заключается в том, что представления милиционеров о функциях и, соответственно, статусе милиции в обществе подверглись сегодня существенной эрозии. Для сотрудников милиции характерно состояние внутренней неопределенности положения, недостаточности компетенции, ограниченности ресурсов, сомнительности методов своей работы, а потому непреходящее ощущение двусмысленности собственной социальной роли. С одной стороны, опрошенные милиционеры четко выдают установочные формулировки о важнейших направлениях деятельности милиции (пресечение правонарушений, поиск и задержание нарушителей закона, профилактика преступности), с другой — не могут не говорить об использовании незаконных методов расследования, грубости в отношении к населению, разного рода злоупотреблениях, совершаемых сотрудниками милиции, низком уровне правовой культуры милиции, показухе в МВД и т.п. Главное, что очень значительная часть сотрудников милиции утратили чувство своего «хозяина», того, на кого она работает и чьи интересы представляет и защищает. Ушло сознание, что милиционеры — «стражи власти», института, воплощающего «объективный порядок» и «закон». Власть сузилась до непосредственного «начальства», в очень большой степени потеряв легитимность. Отсюда крайне размытое сознание законности и авторитетности своего статуса и роли, ощущение собственной недооцененности, недооплаченности труда недостаточности компенсаций за его тяжесть и опасность [10].

На вопрос: «Кого прежде всего защищает сейчас милиция в вашем городе?», лишь 59% ответили — «всех граждан города в равной степени», 26% — «тех, кто стоит у власти» и 25% — «тех, кто имеет деньги» (около 8% ушли от ответа; в целом сумма ответов больше 100%) [11]. Иначе говоря, половина опрошенных милиционеров по существу заявили, что правоохранительные органы превратились в частную, корпоративную или клановую полицию. А это значит, что закон на практике утратил всеобщность и равнозначность для населения страны, и мы имеем дело с внутренним разложением данной системы. Чтобы в обществе возникло чувство продажности милиции, совсем не обязательна ситуация, когда все, половина или даже четверть милиционеров коррумпированы, — вполне достаточной, «критической» для появления такого мнения в обществе следует считать 3-5%. Важно лишь, у кого, у какой группы возникло такое впечатление и насколько стойким оно является, на какие каналы воспроизводства оно выходит. А сегодня это мнение перестало быть мнением отдельных правозащитных организаций или политиков — оно давно перешло в СМИ и стало частью массовой культуры.

Суть дела не меняет внешняя формальная централизованность управления и командования — 69% опрошенных заявляют, что милиция в их городе подчиняется прежде всего вышестоящему милицейскому начальству (13% — «городским властям», и еще 13% ответили: «и тем, и другим в равной степени», 5% — затруднились ответить или отказались отвечать на вопрос). В принципе такое положение сотрудниками милиции рассматривается как правильное — как то, что должно быть по сути дела (это мнение разделяют 72%, вариант муниципальной полиции считают оправданным всего 11%, и 9% расценивают как предпочтительный вариант двойное подчинение — центру и городу). Иначе говоря, единая централизованная структура полиции рассматривается как идеальный принцип организации правоохранительных органов.

Но единоначалие и централизация управления МВД не может изменить двух фундаментальных фактов, определяющих самосознание и функционирование милиции:
а) ощущение глубокой неприязни к милиции со стороны населения, его страха перед милиционерами, неуважения к ним, вызванных, в первую очередь, неспособностью или отказом милиции защищать граждан от преступников и, напротив, превращением самой милиции в угрозу гражданам, — силу, в корыстных целях и ради самоутверждения, а также в порядке компенсации злоупотребляющую своим положением, правом на насилие;
б) столь же всеобщим для милиции ощущением недооцененности, недовольства низким уровнем оплаты ее трудов.

Неудивительно, что сотрудники милиции значительную часть своей ответственности или даже «вины» за такое положение перекладывают на население, упрекая общество в крайне низком уровне правовых знаний, правовой культуры (что в общем и целом справедливо, ситуация в посттоталитарном обществе в этом плане и не может быть иной). Но — и это чрезвычайно важно — значительная доля сотрудников милиции возлагает ответственность за такое отношение населения к МВД на самих милиционеров.

Таблица 4. Как бы вы оценили уровень правовой культуры (знание законов, своих прав и обязанностей) у а) населения вашего города, б) сотрудников милиции вашего города?
Населения Милиции
Очень высокий 1 2
Скорее высокий 11 40
Скорее низкий 54 42
Очень низкий 30 8
Затруднились ответить 3 7
Отказ от ответа 1 2
Соотношение оценок 0.14 0.84

(в % к числу опрошенных)

То, что милиционеры крайне низко оценивают правосознание граждан, неудивительно (помимо всего прочего, это отношение профессионалов к неспециалистам). Удивительно другое — половина респондентов считают низким и уровень правовой культуры своих коллег (с учетом отказов от ответа эта точка зрения может рассматриваться как доминирующая, что во многом обесценивает негативные суждения опрошенных милиционеров в отношении самого общества). Разложение профессионального и корпоративного сознания милиции усиливается пониманием того, что неуважение милиции населением (а что это так, подтверждают 70% опрошенных, об «уважении» к милиции в «их городе» говорят только 25%) вполне заслуженно и обоснованно, по крайней мере, в какой-то своей части. 59% милиционеров соглашаются с тем, что жители тех городов, где они служат, относятся к ним по большей части с опасением (почти вдвое меньше — 32% — полагают, что население им в основном доверяет). Причины такого положения могут называться разные, но важно подчеркнуть, что при всей склонности к защите мундира, к переносу ответственности за эти отношения на кого угодно, кроме собственного ведомства, все-таки очень значительная часть сотрудников милиции признает вину самой милиции.

С чем связано, что население не всегда хорошо относится к милиции? (в %, сумма ответов больше 100%, так как опрошенные могли указать несколько вариантов):

1. Против милиции население настраивают СМИ — 55
2. Население всегда предвзято относится к деятельности милиции — 42
3. Низкий уровень культуры и моральный облик многих милиционеров — 33
4. За последние 10-15 лет милиция перестала справляться со своими обязанностями — 20
5. Затруднились ответить или отказались от ответа — 6

Хотя по мнению большинства респондентов положение дел в милиции стало за последние два-три года меняться к лучшему («стало больше порядка в деятельности милиции» считают 56%, «меньше» — 30%), ситуация далека от того, чтобы сотрудники МВД стали смотреть в будущее с оптимизмом.

Полит.ру

Добавьте свой комментарий

Подтвердите, что Вы не бот — выберите человечка с поднятой рукой: