Возвращение государства

В категориях: Трудные места

Отторино Каппелли, «До-современное» государственное строительство в постсоветской России


Государственность: определение

Среди первых и наиболее авторитетных исследователей, которые вернули тему государства в повестку дня, были Хуан Линц и Альфред Степан. Отметив в 1995 г., что «сегодня во многих странах мира, прежде всего, на территории бывшего СССР, не существует адекватно функционирующего государства», они назвали «государственность» одним из минимальных условий продвижения к демократии: «В современной политике, если государства не существует, невозможно проведение свободных и авторитетных выборов, победители не могут использовать монополию на легитимное применение силы, а права граждан не могут быть защищены властью закона… Нет государства — нет демократии». Здесь, как представляется, речь идет не о «демократической» государственности, но о государственности per se — о том, что в классической политической теории называется «суверенностью». В этом смысле существование государства является сущностным атрибутом любой «современной политики» и, таким образом, предварительным условием как для авторитарных, так и для демократических режимов. Опираясь на названных авторов, мы можем заключить, что эффективное государство возможно благодаря двум типами условий. Первый тип касается принятия решений: а) правительство должно обладать — как de jure, так и de facto — властью определять политику; б) «политическое сообщество» (элиты, партии, парламент) должны быть относительно независимы от гражданского общества — для того, чтобы иметь возможность суммировать его требования, регулировать конфликты и контролировать доступ к проведению публичной политики. Второй тип условий касается исполнения и принуждения: а) государство должно обладать монополией на применение силы на своей территории; б) «полезная бюрократия» должна быть способна принуждать к исполнению законов и проводить в жизнь политические решения, в первую очередь те, которые направлены на регулирование рынка.

Степень наличия всех этих условий, естественно, различается от страны к стране, и определяет относительную силу их государственности, но не природу политического режима. Режимы, которые обладают хорошей государственностью, могут склоняться как к демократии, так и к авторитаризму — в зависимости от уровня свободы. Однако наиболее существенный момент заключается в том, что если для демократии действительно требуется большая свобода, чем для авторитаризма, уровень государственности для нее требуется не меньший. Режимы, уровень государственности которых ниже минимального, выпадают из сферы «современной политики». А потому не могут считаться ни демократическими, ни авторитарными. Нет государства — нет демократии, но нет и авторитаризма.

Эти аргументы подчеркивают принципиальное различие между двумя базовыми аспектами государственности, обыкновенно определяемыми как автономность и дееспособность. С огласно развернутому обзору мэйнстримной литературы по данному предмету, «Автономность относится к способности государства формулировать собственные интересы, независимо или даже вопреки воле различных социальных групп… Дееспособность определяется как способность государства осуществлять стратегические решения по достижению своих экономических, политических и социальных целей в обществе… [Сильное государство] обладает способностью действовать ради достижения своих интересов… неуспешные государства ограничены или даже подчинены своим социальным контекстам и не способны действовать независимо».

Аналитики, изучающие современный процесс перехода к демократии, часто пренебрегают важностью этого различия и фокусируются, как правило, исключительно на дееспособности государства. Например, Фрэнсис Фукуяма в своем «Сильном государстве» описывал государственность в примитивных веберианских терминах, как «исключительной возможности послать коголибо в форме и с оружием для того, чтобы заставить людей исполнять правительственные законы». Автора, однако, интересует не независимость государства при принятии законов, но лишь способность навязывать их. Иначе говоря, государство должно быть способным обеспечивать порядок, безопасность и должную среду для «современного мира экономики». «Ничего подобного в России не было, и в результате многие приватизированные активы не дошли до тех бизнесменов, кто смог бы сделать их продуктивными. Расхищение общественных ресурсов так называемыми олигархами привело к частичной нелегитимности посткоммунистического российского государства».

Хотя здесь и имеется некий шаг вперед, поскольку государство наделяется определенной ролью, такая перспектива, в лучшем случае, не полна. Сводя государственность к осуществлению политических решений и принуждению к исполнению законов, она поддерживает технократический подход, который упускает из вида важную политическую тему принятия решений. Но auctoritas facit legem (власть устанавливает законы) — это базовый принцип современного государства: государственность невозможно правильно понять, если не принимать во внимание важнейший момент — кто именно обладает властью, чтобы устанавливать законы. Возвращаясь к примеру Фукуямы: реальная проблема российской приватизации заключалась не столько в ограниченной дееспособности государства, сколько в отсутствии его автономности перед лицом элит, стремившихся получить доступ к политической власти для присвоения общественных ресурсов с целью извлечения частных прибылей. Статья, опубликованная в Financial Times в 2000 г., вполне передает суть проблемы: «Олигархов назвали так потому, что они обладали реальной властью, государственной властью. Они писали законы, они назначали министров (иногда даже целые кабинеты), и они следили за тем, чтобы их интересы соблюдались. Они коррумпировали новое правительство, законодательную власть и российскую бюрократию — в центре, в регионах и даже заграницей».

Коррупция — это показательный случай, поскольку некоторые аналитики рассматривают ее как главный индикатор силы или слабости государства. И, опятьтаки, те, кто измеряет государственность только таким критерием, как дееспособность, склонны рассматривать только один аспект коррупции — ее влияние на способность государства к осуществлению политических решений и принуждению к исполнению законов. Но имеется и другой, более существенный в политическом отношении аспект этого феномена, именуемый иногда «крупномасштабной коррупцией» и «захватом государства». Согласно коллективу исследователей МВФ и Всемирного банка: «В то время как большинство типов коррупции направлены на изменение того, как существующие законы, правила и регулирующие нормы исполняются в отношении самого коррупционера, "захват государства" подразумевает коррупционные попытки осуществить влияние на само формирование этих законов, правил и регулирующих норм. Подкуп парламентариев с целью «приобрести» их голоса в важных моментах законодательной деятельности, подкуп правительственных чиновников с целью введения благоприятствующих регулирующих норм и актов, подкуп судей с целью оказать влияние на решения суда — это классические примеры «крупномасштабной коррупции», посредством которой фирмы могут тайно обеспечивать себе преимущества в базовых законодательных и регуляционных структурах экономики… [В России] за одно десятилетие страх перед государством-Левиафаном дал зеленый свет олигархам, обретшим власть, достаточную для «захвата государства» и контроля над политическим процессом, регуляционной и законодательной средой ради собственной выгоды, порождая концентрированные ренты в ущерб всей остальной экономике».

Это практическое различие полностью соответствует концептуальному различию между двумя описанными выше аспектами государственности. Если коррумпированному государству недостает дееспособности, то «захваченному» государству недостает автономности перед лицом стремящихся к получению ренты элит, которые «совместно разрабатывают хищнический проект по извлечению ресурсов из государства». Согласно софийской группе исследователей, это «государство, в котором отдельные групповые интересы доминируют в политическом процессе, когда они незаконным образом формулируют правила игры». И, как добавляют авторы, «Россия в последние годы [правления Ельцина] полностью соответствует этому описанию».

Итак, суммируем приведенные выше аргументы. Политическое пространство, в котором существуют, консолидируются и изменяются различные режимы, не должно определяться только «свободой», следует добавить измерение «государственности». «Государственность», или сила государства, является существенной объяснительной переменной, равно как, понятно, и слабость государства. Сильное государство является фундаментальным атрибутом режимов, которые относятся к классу «современных политических», неважно, демократических или авторитарных; слабое государство характеризует режимы, которые не относятся к этому классу. Государственность связана с двумя определяющими моментами: 1) автономия от негосударственных интересов в принятии решений и 2) способность навязать эти решения обществу в целом. К ак мы увидим ниже, имеются три loci classici, где эти аспекты могут быть проанализированы: дихотомия общественное-частное; отношения центр-периферия; существование «полезной» бюрократии. Сегодня многие «переходные» режимы испытывают сложности во всех этих сферах, что свидетельствует о недостаточном уровне дееспособности и автономности их государств. Некоторые просто разорваны на части мощными частными интересами, сильными местными элитами и правительственной системой, основанной на личных связях и отношениях патрон-клиент. Другие ведут борьбу за восстановление суверенности государства, часто прибегая к насильственным методам. В обоих случаях слабость этих государств делает неадекватным навешивание на них ярлыков «демократических», «авторитарных» и «гибридных» режимов.

Intelros

www.mirvboge.ru

 

www.mirvboge.ru


www.gazetaprotestant.ru      

Добавьте свой комментарий

Подтвердите, что Вы не бот — выберите человечка с поднятой рукой: