Социальная политика большого города: помощь бедным людям, но не бедным местам
В категориях: Политика, экономика, технология
Э. Л. Глейзер (перевод И. Кушнарёвой)
Недостаток образования во многих постиндустриальных городах помогает объяснить, почему этим местам настолько сложно найти для себя новый путь. Они пострадали ещё и потому, что их модель, предполагающая наличие больших фирм в одной отрасли, препятствует предпринимательству и инновациям. На протяжении всей американской истории старые ареалы всегда замещались новыми, быстро развивающимися городами. В 1800 г. шесть из 20 крупнейших городов США находились в Массачусетсе (Бостон, Салем, Ньюберипорт, Нантакет, Марблхед и Глочестер) [Gibson 1998]. Только одно из этих мест сохранилось в качестве большого города к концу XIX века, поскольку население переехало на Запад, а вдоль водных путей континентальной Америки были построены другие крупные города. Относительный упадок городов Массачусетса нанёс ущерб их жителям, но стране в целом пошёл на пользу.
Сегодня под угрозой города конца XIX века, которые сформировались как раз во времена упадка этих городов Массачусетса. Во второй половине XX века промышленные города серьёзно пострадали, а недавняя рецессия нанесла им ещё один удар. Попавшие в бедственное положение горожане нуждаются в поддержке, но нельзя останавливать городские изменения или же искусственно тормозить упадок города. Люди переехали в «Солнечный пояс» не без причины, и нет оснований, по которым стране в целом необходимо пытаться восстановить население Детройта, составлявшее в определённый момент его истории 1,85 млн человек. Национальное правительство должно пытаться уменьшить страдания людей, но нельзя мешать самому преобразованию города. Напор изменений просто слишком силён, чтобы его можно было сдержать, да и нет причин делать это.
Десятилетиями федеральное правительство финансировало глупые проекты городской модернизации (такие, как создание легкорельсового транспорта в Баффало), делая вид, будто подобные попытки смогут уравновесить разные антигородские программы, к которым относятся, например, строительство системы автотрасс и вычеты по ипотечным кредитам. Но эти политические программы не имеют реального экономического смысла и не помогают бедным людям, живущим в таких городах.
Помощь бедным людям — это вопрос справедливости; тогда как помощь бедным местам оправдать намного сложнее. Почему правительство должно, по существу, подкупать людей, чтобы они жили в депрессивных регионах? Почему растущие регионы должны страдать от того, что людей удерживают в старых городах? Кроме того, инвестиции в места не всегда приносят пользу живущим там людям. Помогло ли жителям Полтауна то, что Детройт помог компании General Motors выселить их? Вероятно, что квартиросъёмщикам близ Музея Гуггенхайма в Бильбао арт-галерея нанесла ущерб, особенно если они не особенно любят современное искусство и архитектуру, ведь их арендная плата заметно выросла.
Конфликт между людьми и местом привлёк общенациональное внимание в 2005 г., когда ураган «Катрина» уничтожил значительную часть Нового Орлеана. Президент Буш занялся восстановлением города, заявив, что «великий город Новый Орлеан вырастет заново». Ему не следовало от имени федерального правительства подписываться под весьма затратной программой, осуществление которой всё равно не принесло бы пользы. Экономический расцвет Нового Орлеана приходится на 1840 г., когда это был крупный порт довоенного Юга. Город терял население начиная с 1960 г., поскольку, как и в случае Детройта, меняющиеся формы технологии привели к тому, что фирмам больше не нужен был доступ к его порту, а внедрение контейнеров означало, как и в Ливерпуле, что в порту стало меньше рабочих.
Ураган «Катрина» был огромной трагедией для людей, и простая порядочность требует помочь тем, по кому ударил шторм. Но, повторим, помощь бедным людям — это не помощь бедным местам. Действительно, новые исследования по эмиграции, к которой привёл ураган, показывают, что дети, уехавшие из Нового Орлеана, учились после отъезда лучше, чем оставшиеся в городе. Дартмутский экономист Брюс Сасердот выяснил, что дети, оставившие Новый Орлеан из-за «Катрины», показывают гораздо более высокие результаты в образовательных тестах . Он же обнаружил, что отъезд оказался наиболее полезен для детей из плохих школ Нового Орлеана.
Прекраснодушные защитники города, мотивируемые несчастьями Нового Орлеана, предложили потратить на его восстановление 200 млрд долл. [Heath 2007], то есть больше, чем 400 тыс. долл. на каждого мужчину, ребёнка и каждую женщину в городе , и более, чем 200 тыс. долл. на каждое домохозяйство в гораздо более крупном метропольном ареале Нового Орлеана. Конечно, было бы лучше, если бы эти деньги напрямую отдали горожанам — в виде чеков, школьных или жилищных ваучеров, а не распределили среди получивших контракты субподрядчиков. Если бы дома города не были долговечными, город уже давно стал бы намного меньше. И, несмотря на нашу любовь к джазу Нового Орлеана, не было никакого смысла тратить более 100 млрд долл. на восстановление инфраструктуры в месте, которое давно потеряло свой экономический смысл . Но в силу того, что обсуждение политического курса было окружено туманными мечтами о городском возрождении, неоправданно затратные проекты внезапно показались разумными.
Государство не должно оставаться безразличным к проблемам Нового Орлеана, Детройта или Баффало. В этих городах проживает много беднейших людей Америки, и общество должно помогать им. Однако национальную политику следует направлять на то, чтобы дать этим людям навыки, необходимые для конкуренции, где бы они ни решили жить, а не на то, чтобы поощрять их оставаться в каком-то конкретном месте. Самое главное: каждый ребёнок должен иметь доступ к хорошим школам, а также условия для безопасной жизни, и у федерального правительства есть все причины инвестировать в американских детей, где бы они ни жили — в Хьюстоне, Нью-Йорке или Детройте.
Вызов городской нищеты
Города могут быть пространством крайнего неравенства, они привлекают как самых богатых, так и самых бедных людей в мире. Хотя бедность может сопутствовать упадку города, часто она показывает то, что город хорошо работает. Города привлекают бедных людей, потому что бедным в них хорошо жить. Но всякий раз при образовании плотных скоплений людей повышается вероятность распространения болезней, а в воду может попасть инфекция. Когда же эти сосредоточенные в одном месте люди непропорционально бедны, риски ещё больше увеличиваются, поскольку у таких людей меньше ресурсов, позволяющих самостоятельно решать эти проблемы. На местном уровне высокая концентрация населения и бедности требует жёстких политических программ, которые позволят справиться с издержками плотной городской жизни. Чистая вода и безопасные улицы нелегко дались западным городам, да и сегодня они не могут автоматически появиться в развивающемся мире. На Западе создание здоровых привлекательных городов потребовало огромных финансовых инвестиций, а зачастую и жёсткого правительственного вмешательства. Джордж Варинг (George Waring) вряд ли смог бы очистить улицы Манхэттена, если бы обращал внимание на всякого горожанина, которому мешали уборщики улиц. Сингапур добился замечательных успехов в обеспечении чистой водой и повышении уровня безопасности именно потому, что правительство действует вне ограничений, существующих во многих других местах.
Но даже самые сильные города не могут — да и не должны — самостоятельно возмещать издержки городской нищеты. В 1960-1970-х гг. богатые и представляющие средний класс горожане бежали в пригороды в том числе и для того, чтобы не оплачивать издержки городской нищеты. Богатые анклавы часто формировались сразу за административной границей города, где состоятельные люди могут жить близко к городу, но не платить его налоги или не учиться в его школах. Единые правила игры означают, что люди сами должны выбирать, где им жить, исходя из собственной ориентации на определённый район или на определённые возможности, а не в зависимости от того, где они могут не платить за бедных.
За бедняков в стране должен отвечать каждый гражданин, а не только люди, которым довелось жить в том же административном округе. И для бедных, и для городов справедливее будет, если социальные службы будут финансироваться на общенациональном, а не локальном уровне. В какой-то степени мы снимаем эту проблему, когда штаты и федеральное правительство предлагают помощь бедным регионам, однако у людей из среднего класса все ещё слишком много причин бежать из городов и не платить за бедных.
Один из минусов американской образовательной системы, который я уже отмечал, состоит в том, что слишком много детей получают недостаточное образование. Вторая проблема заключается в том, что наша районированная школьная система создаёт для людей серьёзные стимулы уезжать в пригороды в поисках более качественных школ. Но нет каких-то внутренних причин, по которым пригородные школы должны быть лучше городских. В Париже — одни из лучших государственных школ в мире, а некоторые из замечательнейших школ Америки — это частные школы в больших городах. И всё же сочетание бедности в центральных районах города и финансируемого по районам школьного образования означает, что городские государственные школы часто находятся в плачевном состоянии. В некоторых случаях речь идёт о плохом управлении, но даже в системе образования с наилучшим управлением бедность в городе создаёт огромные проблемы для преподавателей.
У детей из бедных семей часто бывают проблемы с поведением, они меньше занимаются дома. Если принять расходы за константу, школы с детьми из состоятельных семей показывают существенно лучшую успеваемость, чем школы с детьми из бедных семей. Это значит не то, что бедные дети не добиваются успеха (многим это вполне по силам), а лишь то, что бедность осложняет обучение. Поскольку в государственных школах учатся вместе все дети из определённого школьного района, бедность в больших городах заставляет состоятельные семьи уезжать, формируя собственные анклавы.
Существуют альтернативы современной системе, которые в меньшей степени настроены против города. Региональные ваучерные программы могли бы разорвать связь между местом проживания семьи и тем, в какую школу ходит ребёнок. Если школы большого города смогут подключиться к энергии конкуренции и разнообразия, образующейся в густонаселённых мегаполисах, тогда эти школы начнут улучшаться. Выделение большей поддержки школам крупных городов — также действенное, хотя и дорогое средство создания единых правил игры. Группирование учеников в соответствии с их навыками (например, в отдельных классах или в специальных школах) также повышает привлекательность городского государственного образования для родителей одарённых детей. Противники такого распределения утверждают, что в результате менее одарённые дети будут лишены коллектива успешных одноклассников, и они правы. Но если ученикам из бедных семей такой коллектив всё равно будет недоступен в силу переезда семей в пригороды, тогда пусть хотя бы богатые семьи останутся в городе.
Когда состоятельные соседи бедняков вынуждены единолично нести финансовое и социальное бремя бедности, они стремятся уехать, что ещё более обедняет город и изолирует бедных. Лучше и практичнее сделать так, чтобы федеральное правительство распределяло средства, позволяющие сглаживать дополнительные расходы на бедность. Во многих штатах, включая Массачусетс, государственная помощь местным районам увеличивается в случае, если район беднее, и это осмысленный метод. Предоставление большей поддержки городам, которым приходится решать проблемы бедности, снижает для богатых людей стимулы покидать их.
Подъём потребительского города
Конечно, успешные города привлекают как богатых людей, так и бедных. Когда города становятся безопаснее и здоровее, они всё больше привлекают состоятельных людей. Сегодня жители Нью-Йорка на самом деле готовы платить надбавку за удовольствие жить в этом городе. Успех Лондона, Нью-Йорка и Парижа отражает в определённой мере их сильные стороны в качестве потребительских городов. Городские инновации, развивающиеся обычно снизу вверх, указывают на то, что лучшая стратегия экономического развития — это, вероятно, привлечь умных людей и не мешать им.
Но как отдельные места могут стать потребительскими городами и привлечь квалифицированных жителей? Одна позиция, разделяемая Ричардом Флоридой (Richard Florida), подчёркивает значение искусств, толерантности к альтернативным стилям жизни, а также необходимость наличия оживлённого центра города со множеством весёлых мероприятий. Сторонники другой точки зрения фокусируются на том, что необходимо повышать качество базовых общественных услуг, которые всегда были в ведомстве городов: безопасные улицы, быстрый транспорт, хорошие школы. У руководителей города обычно ограниченные ресурсы, они не могут удовлетворить желания каждого. Даже если считать, как я, что каждый город должен в определённой мере поддерживать обе эти концепции, всегда будет стоять вопрос о том, куда инвестировать доходы городского правительства и энергию его руководителей.
В определённом смысле привлекательность каждой из этих позиций зависит от того, как мы представляем идеального горожанина. Первая позиция, отдающая предпочтение кофейням и скульптурам в общественных местах, нацелена, похоже, на 28-летних молодых людей в чёрных толстовках, которые любят Пруста. Вторая, подчёркивающая значение базовых городских служб, адресована, вероятно, потребностям 42-летнего исследователя из области биотехнологий, озабоченного тем, будет ли его семье так же удобно в Бостоне, как, скажем, в Шарлотте. Людей, которым от 30 до 60 лет, примерно в три раза больше, чем 20-летних, поэтому неверно полагать, будто города смогут выжить лишь в качестве магнитов для молодёжи и хипстеров.
Как бы я ни ценил городскую культуру, эстетические проекты никогда не смогут заменить базовые городские условия. Более привлекательное общественное пространство не создаст много рабочих мест, если оно не безопасно. Все кофейни Парижа не заставят родителей отдать своих детей в плохие государственные школы. Если поездка по городу — сплошное мучение, компании будут уезжать в пригороды независимо от того, сколько в городе модных музеев.
Экономическая социология. Т. 14. № 4. Сентябрь 2013
Еще см. Еще см. Э. Л. Глейзер, Триумф города,
.ру
Добавьте свой комментарий